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“十五五”區(qū)域發(fā)展怎么看

發(fā)布時(shí)間：2025-09-06 來(lái)源：闊步高談網(wǎng)作者：捏Doubao

　　編者按：

　　觀察“十五五”發(fā)展，不管生活在什么地方，都需要關(guān)心區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略問題，因?yàn)檫@和各個(gè)地區(qū)的未來(lái)前景都緊密相關(guān)。清華大學(xué)中國(guó)發(fā)展規(guī)劃研究院常務(wù)副院長(zhǎng)董煜研究員曾多年直接參與國(guó)家區(qū)域和空間發(fā)展的戰(zhàn)略謀劃，在本文中嘗試對(duì)我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行一次系統(tǒng)回顧和梳理，同時(shí)對(duì)下一步的區(qū)域發(fā)展頂層設(shè)計(jì)，提出一些想法和建議。現(xiàn)將相關(guān)內(nèi)容編發(fā)如下，供所有關(guān)注區(qū)域問題的機(jī)構(gòu)和人士參考。

　　黨的十八大后，習(xí)近平總書記高度重視發(fā)展戰(zhàn)略在治國(guó)理政中的作用，通過運(yùn)用一系列新的發(fā)展理念、戰(zhàn)略思維和科學(xué)方法，謀劃提出各個(gè)領(lǐng)域的頂層設(shè)計(jì)。其中在區(qū)域?qū)用?，?gòu)建形成了由若干區(qū)域戰(zhàn)略組成的框架體系。

　　區(qū)域戰(zhàn)略體系的基本框架

　　從戰(zhàn)略部署看，區(qū)域領(lǐng)域的頂層設(shè)計(jì)主要包括三大戰(zhàn)略，即區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略，同時(shí)城鄉(xiāng)領(lǐng)域的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，也往往納入空間布局角度進(jìn)行部署，這就是“3+1”的戰(zhàn)略架構(gòu)。從這些戰(zhàn)略的演進(jìn)看，非常清晰地勾勒了黨的十八大后在區(qū)域領(lǐng)域戰(zhàn)略思想和思路不斷完善的過程。

　　一是區(qū)域協(xié)調(diào)戰(zhàn)略的形成。黨的十八大提出繼續(xù)實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，黨的十九大將這一戰(zhàn)略升級(jí)為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。進(jìn)入新發(fā)展階段后戰(zhàn)略內(nèi)涵發(fā)生新的變化，由過去的“西部開發(fā)、中部崛起、東北振興、東部率先”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴苿?dòng)西部大開發(fā)形成新格局、東北全面振興取得新突破、中部地區(qū)加快崛起、東部地區(qū)加快推進(jìn)現(xiàn)代化”，也就是對(duì)每一個(gè)區(qū)域板塊都提出了新的要求。同時(shí)還提出了“支持革命老區(qū)、民族地區(qū)加快發(fā)展，加強(qiáng)邊疆地區(qū)建設(shè)”，總體上是一個(gè)“4+3”的工作格局。

　　2019年十九屆中央財(cái)經(jīng)委第五次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，不能簡(jiǎn)單要求各地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上達(dá)到同一水平，而是要根據(jù)各地區(qū)的條件，走合理分工、優(yōu)化發(fā)展的路子。習(xí)近平總書記特別指出，不平衡是普遍的，要在發(fā)展中促進(jìn)相對(duì)平衡。通過運(yùn)用這樣的辯證法，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展上正在推動(dòng)形成新的局面。

　　二是區(qū)域重大戰(zhàn)略的提出。實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略，就是在全國(guó)一盤棋中“落子”，形成若干帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的增長(zhǎng)極。這是黨的十八大后改變過去“碎片化”的區(qū)域政策，實(shí)現(xiàn)更加集中資源、發(fā)揮重點(diǎn)區(qū)域輻射帶動(dòng)作用的戰(zhàn)略決策。目前，區(qū)域重大戰(zhàn)略主要是“3(京津冀、長(zhǎng)三角、大灣區(qū))+2(長(zhǎng)江、黃河)”的基本架構(gòu)。

　　習(xí)近平總書記親自謀劃推動(dòng)了京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)三角一體化、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等戰(zhàn)略出臺(tái)，這些地區(qū)將更好發(fā)揮高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力源作用，成為帶動(dòng)全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“龍頭”區(qū)域。在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略出臺(tái)過程中，習(xí)近平總書記主持召開沿江省份負(fù)責(zé)同志座談會(huì)，提出了“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的方針和“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”的要求，及時(shí)統(tǒng)一了思想，糾正了一些錯(cuò)誤的傾向。之后在黃河流域保護(hù)和發(fā)展問題上，中央同樣作了部署，有力保障了母親河的生態(tài)安全。

　　三是主體功能區(qū)戰(zhàn)略的深入實(shí)施。主體功能區(qū)戰(zhàn)略是建立在2010年《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》基礎(chǔ)之上的，主要在兩個(gè)層面發(fā)揮作用，宏觀層面是明確全國(guó)的城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)安全和生態(tài)安全戰(zhàn)略格局，微觀層面是通過“三區(qū)三線”等推進(jìn)國(guó)土空間的精細(xì)化治理。

　　黨的十八大后，中央要求完善和落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，細(xì)化主體功能區(qū)劃分，按照主體功能定位劃分政策單元，對(duì)重點(diǎn)開發(fā)地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)、能源資源地區(qū)等制定差異化政策，分類精準(zhǔn)施策，推動(dòng)形成主體功能約束有效、國(guó)土開發(fā)有序的空間發(fā)展格局。黨的二十屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出“健全主體功能區(qū)制度體系”的任務(wù)，意味著主體功能區(qū)將成為體系化的制度安排，在區(qū)域發(fā)展中發(fā)揮更大的作用。

　　四是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的深入推進(jìn)。城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑，是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要抓手。在2013年的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記闡述了以人為本、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化的戰(zhàn)略思路，其中的首要任務(wù)，是促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化。中央還要求根據(jù)資源環(huán)境承載能力構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局，把城市群作為主體形態(tài)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展。在“十三五”、“十四五”規(guī)劃中，中央都對(duì)城鎮(zhèn)化的目標(biāo)、進(jìn)程和路徑作了具體安排，包括“1億人落戶”等要求。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，中央繼續(xù)把新型城鎮(zhèn)化工作作為重要抓手，出臺(tái)了五年行動(dòng)計(jì)劃，使這一戰(zhàn)略在穩(wěn)增長(zhǎng)中發(fā)揮更大的作用。

　　完善區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的基本思路

　　黨的二十大和二十屆三中全會(huì)對(duì)促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作出重大部署，下一步在落實(shí)過程中，要深化細(xì)化思路，增強(qiáng)區(qū)域領(lǐng)域政策舉措的針對(duì)性和有效性。

　　面向“十五五”乃至更長(zhǎng)時(shí)期的區(qū)域發(fā)展，在戰(zhàn)略層面需要為三大區(qū)域戰(zhàn)略注入新的內(nèi)涵和動(dòng)能，促進(jìn)戰(zhàn)略間協(xié)同互動(dòng)，形成推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的合力。

　　區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略下一步的重點(diǎn)，是加強(qiáng)戰(zhàn)略腹地建設(shè)。戰(zhàn)略腹地建設(shè)，是構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的重要一環(huán)，也是優(yōu)化區(qū)域發(fā)展格局的重要內(nèi)容，是一個(gè)主動(dòng)的戰(zhàn)略選擇。通過與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略有機(jī)融合，可以進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)中西部地區(qū)發(fā)展的支持。建議在未來(lái)國(guó)家空間格局中，可做實(shí)“西部縱軸”，并作為國(guó)家戰(zhàn)略腹地的一條“主干線”。

　　目前我國(guó)城鎮(zhèn)化和城市群發(fā)展的基本格局，是主體功能區(qū)規(guī)劃明確的“兩橫三縱”戰(zhàn)略格局。多年來(lái)，其他軸帶在交通和經(jīng)濟(jì)上都有緊密往來(lái)，而西部這條縱軸雖有西部陸海新通道等交通連接，但尚未形成真正經(jīng)濟(jì)意義上的縱向發(fā)展帶。在“十五五”規(guī)劃中，若能明確將西部縱軸建設(shè)上升到戰(zhàn)略高度，則有望成為一個(gè)標(biāo)志性的重大舉措。這條軸帶不是簡(jiǎn)單的交通線建設(shè)，而是經(jīng)濟(jì)意義上的發(fā)展軸。通過做強(qiáng)這條發(fā)展軸帶，能串起呼包鄂榆、寧夏沿黃、關(guān)中、成渝、黔中、滇中、北部灣等多個(gè)城市群，實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)發(fā)展水平的整體躍升。

　　區(qū)域重大戰(zhàn)略下一步的重點(diǎn)，是研究新的“落子”。在區(qū)域發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)上，可以有意識(shí)地在中西部地區(qū)選擇若干有條件的城市群地區(qū)，作為新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的“第二梯隊(duì)”和新一輪城鎮(zhèn)化的主要承接地。

　　如，長(zhǎng)期以來(lái)學(xué)界有一個(gè)討論，即除京津冀、長(zhǎng)三角、大灣區(qū)三大龍頭外，國(guó)家發(fā)展的“第四極”應(yīng)該在哪。2020年10月中央政治局審議成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈規(guī)劃后，筆者曾在有關(guān)媒體提出，成渝地區(qū)初步具備了成為“第四極”的條件，并提出了“4+2+N”的區(qū)域發(fā)展格局構(gòu)想。建議在“十五五”規(guī)劃中，可研究將成渝地區(qū)納入?yún)^(qū)域重大戰(zhàn)略，即將“3+2”變?yōu)椤?+2”，并允許地方媒體使用“第四極”的提法。這不僅對(duì)于成渝地區(qū)本身有意義，更為重要的是，能帶來(lái)積極的示范效應(yīng)，激勵(lì)中西部其他城市群地區(qū)加快發(fā)展、良性競(jìng)爭(zhēng)，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局中作出更大貢獻(xiàn)。

　　主體功能區(qū)戰(zhàn)略下一步的重點(diǎn)，是推動(dòng)精細(xì)化治理。主體功能區(qū)本身是細(xì)化區(qū)域治理單元的基礎(chǔ)平臺(tái)，但近年來(lái)疊加一些新的工作后，也產(chǎn)生了一些新問題。如“三區(qū)三線”是對(duì)主體功能區(qū)格局的細(xì)化，但部分地區(qū)操作中存在“一刀切”式生硬劃分，地方向上反映時(shí)卻往往把執(zhí)行層面的微觀問題與宏觀布局混為一談；對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單，本意是配套調(diào)控生態(tài)地區(qū)的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)內(nèi)容和邊界，但客觀上存在地方適宜產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限的情況等。

　　現(xiàn)在圍繞主體功能區(qū)的一些不同認(rèn)識(shí)，本質(zhì)上還是如何處理好發(fā)展與保護(hù)、主體功能與其他功能的關(guān)系問題。這些辯證關(guān)系，在不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)呈現(xiàn)不同的特點(diǎn)。有些爭(zhēng)議和問題之所以長(zhǎng)期存在，恰恰說明其復(fù)雜性和艱巨性。我們既要保持定力，堅(jiān)持在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展，也要與時(shí)俱進(jìn)完善工作思路，努力實(shí)現(xiàn)多目標(biāo)的動(dòng)態(tài)平衡。

　　建議在堅(jiān)持“一張藍(lán)圖干到底”的前提下，圍繞“精細(xì)化”做文章?？傮w上保持三大戰(zhàn)略格局和三類分區(qū)總體不變，同時(shí)細(xì)化空間單元、細(xì)化管制原則、細(xì)化區(qū)域政策、細(xì)化評(píng)價(jià)體系，以更加精細(xì)化的治理，提升各項(xiàng)政策的針對(duì)性和有效性，實(shí)現(xiàn)與其他國(guó)家重大戰(zhàn)略的深度融合。區(qū)域政策最重要的是接地氣，要通過政策有效引導(dǎo)，真正把新發(fā)展理念灌輸?shù)降胤酵灸X中，深入了解本地區(qū)情況，不斷增強(qiáng)實(shí)事求是謀發(fā)展的能力，改變粗放粗暴的思路和做法。

　　從目前區(qū)域戰(zhàn)略的實(shí)施看，三大戰(zhàn)略總體上是一個(gè)平行關(guān)系。建議可作出兩個(gè)調(diào)整，一是區(qū)分一級(jí)戰(zhàn)略和二級(jí)戰(zhàn)略，即明確將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略作為區(qū)域領(lǐng)域的總戰(zhàn)略，其他戰(zhàn)略作為二級(jí)戰(zhàn)略；二是在現(xiàn)有主體功能區(qū)戰(zhàn)略基礎(chǔ)上，進(jìn)一步補(bǔ)充拓展空間發(fā)展的思路和舉措，構(gòu)建一個(gè)為中國(guó)式現(xiàn)代化服務(wù)的國(guó)家空間發(fā)展戰(zhàn)略，并作為指導(dǎo)空間發(fā)展的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略。

　　對(duì)下一步相關(guān)工作的建議

　　深入實(shí)施區(qū)域和空間領(lǐng)域的戰(zhàn)略是一個(gè)系統(tǒng)工程，促進(jìn)區(qū)域戰(zhàn)略與其他戰(zhàn)略深度融合，是提升政府工作水平和效率的重要抓手。建議當(dāng)前可先重點(diǎn)開展以下工作：

　　一是不斷完善頂層設(shè)計(jì)。建議自然資源部門牽頭起草有關(guān)中央文件，牽頭研究?jī)?yōu)化主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施的意見，明確更好發(fā)揮主體功能區(qū)戰(zhàn)略作用的思路，并對(duì)優(yōu)化“三區(qū)三線”管控原則等提出工作方案。建議發(fā)展改革部門牽頭研究將空間發(fā)展戰(zhàn)略納入國(guó)家戰(zhàn)略體系、引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)合理布局的總體方案，并提出調(diào)整完善投資、產(chǎn)業(yè)政策的思路。建議財(cái)政部門牽頭研究適合生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付政策優(yōu)化方案。

　　二是開展一輪新的資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)。2016年國(guó)家發(fā)展改革委曾組織開展過一次評(píng)價(jià)，但重點(diǎn)是監(jiān)測(cè)預(yù)警工作。在新的技術(shù)條件下，有必要更加客觀全面掌握我國(guó)資源環(huán)境與人口經(jīng)濟(jì)的互動(dòng)情況，這不僅僅是簡(jiǎn)單的“摸家底”，更重要的是用新觀念、新方法分析問題，為優(yōu)化區(qū)域治理思路構(gòu)建更加科學(xué)合理的基礎(chǔ)性支撐條件。

　　三是在“十五五”規(guī)劃中強(qiáng)化空間發(fā)展。發(fā)展規(guī)劃是戰(zhàn)略的集合，在“十五五”規(guī)劃編制中，要更多體現(xiàn)空間安排，更多體現(xiàn)精細(xì)化的治理思路。要研究提出以新質(zhì)生產(chǎn)力為代表的重大生產(chǎn)力空間布局，引導(dǎo)各地因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，形成新的比較優(yōu)勢(shì)。要進(jìn)一步完善城市、農(nóng)業(yè)、生態(tài)格局，在規(guī)劃中畫出新的空間布局圖。要謀劃推出一批國(guó)土空間相關(guān)的重大工程，進(jìn)一步夯實(shí)分區(qū)治理、分類型治理的基礎(chǔ)平臺(tái)。

　　四是加強(qiáng)空間發(fā)展理論研究與宣傳解讀。目前學(xué)術(shù)界對(duì)空間發(fā)展的研究還比較薄弱，要通過各種方式宣傳空間發(fā)展的重大意義，形成活躍的討論氛圍，讓更多的學(xué)者了解空間發(fā)展、鉆研空間發(fā)展。要讓空間發(fā)展的相關(guān)知識(shí)走入高校課堂，傳授給廣大學(xué)子，使之成為中國(guó)特色發(fā)展理論的重要組成部分。

　　作者：董煜 清華大學(xué)中國(guó)發(fā)展規(guī)劃研究院常務(wù)副院長(zhǎng)

　　(“三里河”工作室)

【編輯:劉陽(yáng)禾】