當(dāng)下，中國經(jīng)濟(jì)正處在深度變革與調(diào)整的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。從房地產(chǎn)市場持續(xù)釋放的調(diào)整信號，到地方債務(wù)問題逐漸成為關(guān)注焦點(diǎn)，諸多現(xiàn)象背后，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式亟待轉(zhuǎn)型升級的強(qiáng)烈訴求。

改革進(jìn)入深水區(qū)，為什么地方負(fù)債多，卻仍然對開展新項(xiàng)目躍躍欲試？在復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形勢下，在理想與現(xiàn)實(shí)之間，如何尋找破局之策？

《問答神州》專訪香港中文大學(xué)（深圳）發(fā)展與治理研究院院長陶然，鳳凰衛(wèi)視中文臺9月8日晚20:30首播。

陶然：深圳模式讓小企業(yè)

逐漸成長至大企業(yè)

陶然：深圳龍崗的這個(gè)城中村（上角環(huán)新村）很典型，本社區(qū)的原業(yè)主大概只有兩三百人，可是它容納了3600人，大部分都是外來人口。為什么會出現(xiàn)這么多城中村呢？主要是因?yàn)樵诔鞘袛U(kuò)張過程中，政府一般去征用農(nóng)民的農(nóng)地，一般不動宅基地，農(nóng)民就在宅基地里蓋很高的房子，早期是給工廠打工的人提供住宿，相當(dāng)于一個(gè)村里面會有工業(yè)園區(qū)建工廠，可以收工業(yè)用地的租金，然后本村的村民又可以再收那些打工人的房租，提高了村民的收入。

吳小莉：這是深圳特色吧？

陶然：這在珠三角之中是非常普遍的現(xiàn)象。比如說長江三角洲地區(qū)，它一般不太允許農(nóng)民在宅基地上蓋房子出租給外來農(nóng)民工，會在工業(yè)開發(fā)區(qū)的土地里面，允許原來的工業(yè)廠主蓋一部分宿舍，工人直接住在宿舍里。而且它的工業(yè)開發(fā)區(qū)一般都比較大，會吸引很大的企業(yè)。像珠三角的這種城中村，包括它的村級工業(yè)園區(qū)，如果企業(yè)很小，它租塊小地，就能搞工廠，大部分大中企業(yè)都是從小企業(yè)起來的。所以珠三角它有一個(gè)生態(tài)，就是能夠讓各種小企業(yè)在這里能存在下去，最后變成大中企業(yè)。所以這里的創(chuàng)新活力、農(nóng)民工的居住條件、財(cái)富在民間的涌流程度，我認(rèn)為是遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過長三角的，這是珠三角很神奇的地方。

吳小莉：你覺得深圳這個(gè)城市對于低收入戶的居民來說友好嗎？

陶然：我認(rèn)為深圳這個(gè)城市包括整個(gè)珠三角，在全中國來看，對于外來的流動人口，包括無論是農(nóng)村來的，還是剛剛畢業(yè)的大學(xué)生都是最友好的地方。

我給你舉個(gè)例子，比如說大疆，幾個(gè)大學(xué)生創(chuàng)辦的，他們最開始肯定租不起大的、好的廠房，他們在城中村里面租了塊場地，然后今天做到全球第一。換句話說，深圳土地利用的模式，它形成了一個(gè)從小企業(yè)逐漸成長到中型企業(yè)、到大型企業(yè)、再到全球領(lǐng)先企業(yè)，這么一整個(gè)生態(tài)鏈，我想說這個(gè)東西在中國其他地方是看不到的。

低價(jià)工業(yè)用地+高價(jià)商品住房

國有土地配置的得與失

吳小莉：你曾說中國這么多年來的國有土地配置是錯(cuò)配的，采取的是香港的高價(jià)商業(yè)住房和新加坡的低價(jià)工業(yè)用地，為什么會有這樣的選擇？當(dāng)時(shí)產(chǎn)生了什么好處？現(xiàn)在又出現(xiàn)了什么弊端？

陶然：對于地方政府來說，這是它當(dāng)時(shí)財(cái)政收入最大化的好辦法。1990年代到本世紀(jì)，我們在進(jìn)入一個(gè)超級全球化的階段，中國通過低價(jià)供應(yīng)土地，放松環(huán)保和勞工條件，能夠把全世界的制造業(yè)吸引到中國來，然后又加入WTO，可以暢通無阻地出口，這樣賺了大量的外匯。這讓很多人開始有錢，要買房子。地方政府獲得了壟斷性的財(cái)政收入，在土地財(cái)政中基本上成了“利潤最大化的牟利者”，而不是“基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的提供者”。

當(dāng)全國的每個(gè)城市都這樣做的時(shí)候，就會帶來巨大的扭曲，導(dǎo)致我們有上萬個(gè)開發(fā)區(qū)，而其他國家一般就幾百個(gè)。其他國家的收入房價(jià)比，一般超過六以上，就比較高了，我們現(xiàn)在一二線城市是三四十，二三十，三線城市也是在七到八。

吳小莉：你是什么時(shí)候發(fā)現(xiàn)這個(gè)問題的？

陶然：這個(gè)扭曲以前就非常明顯。2009年我寫的一篇文章里面就說了，中國的工業(yè)用地所占的比例過高，30%—40%，其實(shí)一個(gè)國家10%—20%就夠了，尤其一線城市5%—10%就夠了。這就會導(dǎo)致工業(yè)用地浪費(fèi)、閑置，而住宅用地價(jià)格特別高，百姓住得非常密集。

吳小莉：2009年你提出這個(gè)問題的時(shí)候，全國房地產(chǎn)市場還是很火熱，有人關(guān)注到這一點(diǎn)了嗎？各地方政府有采取措施來解決這個(gè)問題嗎？

陶然：2009年之后，中國政府采取4到5輪大規(guī)模的財(cái)政和信貸政策刺激，就是這個(gè)體制繼續(xù)往下走的邏輯延續(xù)。2020、2021年最后一輪上漲的時(shí)候，我們采取了各種措施把房地產(chǎn)泡沫戳破。目前中國經(jīng)濟(jì)上面臨的很多挑戰(zhàn)，就是從這里來的。

如何盤活閑置工業(yè)用地？

吳小莉：你也提出了一些解方，可以盤活很多荒置、閑置的的工業(yè)用地，你的盤活方式是什么？

陶然：比如在深圳還有最少20%的土地是工業(yè)用地，大概兩三百平方公里，我認(rèn)為10%是閑置的，包括富士康在龍華區(qū)的土地是閑置的，但是這些土地的業(yè)主想等政府把它轉(zhuǎn)化為居住用地，這樣可以套利，因?yàn)榫幼∮玫乇裙I(yè)用地貴很多，政府又不愿意給他這個(gè)便宜。

我提出來方法很簡單，政府出政策，對于一些位置比較好的閑置、低效工業(yè)用地，比如你有100畝，把60-70畝給政府白交，其中30畝政府用來做道路、學(xué)校和綠地，另外30-40畝賣掉，錢用于修道路、學(xué)校，政府不用出錢就把這一塊的基礎(chǔ)設(shè)施做好，剩下的30-40畝，我在你不用交地價(jià)的情況下改為居住用地，允許你在上面蓋住房，這個(gè)住房有70年的產(chǎn)權(quán)，但前20年我只允許你租，不允許賣，后面50年你補(bǔ)交一定的地價(jià)后，允許你賣房子。

在深圳和很多一線和強(qiáng)二線城市，如果采取這樣的政策，很多閑置工業(yè)用地的地主和社會資金馬上會沖進(jìn)來，給農(nóng)民工和大學(xué)生蓋非常廉價(jià)的住房。如果土地不要錢，基本上蓋一平米的商品房，成本就是3000塊錢。

吳小莉：如果社會資源進(jìn)來，肯定想要再賣高價(jià)樓，怎么能解決低收入者的住房問題？

陶然：蓋房子是低成本、低科技的，中國人能夠造全世界最便宜的任何別的東西，結(jié)果我們造最貴的房子，這是因?yàn)橥恋貑栴}。

吳小莉：現(xiàn)在的房地產(chǎn)業(yè)有點(diǎn)蕭條，你覺得政府如果出了這樣的政策，對他們會不會有足夠的吸引力？

陶然：在深圳城中村的房子，一個(gè)月房租八九百元，小區(qū)里面的房子一般就三四千了。一個(gè)月一兩千、兩三千的租賃住房在一線城市是非常稀缺的。這個(gè)政策一做，馬上有很多人會沖進(jìn)來做這個(gè)事情，而且政府現(xiàn)在正好也沒有錢再去蓋保障性住房了，那就讓市場來做。

陶然：基建效率高速度快

但也有做高成本的部分

2025年1至6月初，中國24省共投資1.9萬個(gè)重點(diǎn)基建項(xiàng)目，投資額高達(dá)57萬億元。2024年全年中國基建投資總額為51.4萬億元。

吳小莉：中國被稱為“基建狂魔”，你怎么看這樣的稱號？

陶然：我覺得有褒義的部分，我們基建的速度快，效率高。但也有問題，在國內(nèi)搞了很多基建其實(shí)并不便宜，充滿了很多做高成本的部分，這也是為什么這些年地方債務(wù)很高，反腐也一直在路上。

吳小莉：你也提到其實(shí)有一些基建是沒必要的，你舉了地鐵的例子。

陶然：按照中國國家發(fā)改委的標(biāo)準(zhǔn)，300萬人口是底線，GDP要在3,000億，稅收也到300億，才能夠建地鐵，2017年我們國家發(fā)改委就喊停了好多城市。

不光是地鐵，我們很多城市在大規(guī)模建新城區(qū)、工業(yè)開發(fā)區(qū)。比如說有些縣會建十幾個(gè)工業(yè)開發(fā)區(qū)，還有很多城市拆遷比較困難，干脆就在附近再征一塊地建新城。最近這些年提出來所謂的海綿城市、智慧城市，很多地方政府以此為理由，就拼命大規(guī)模上項(xiàng)目，這些項(xiàng)目也有一定的道理，但是這么大規(guī)模去投，未來沒有現(xiàn)金流就還不了錢。

沒有帶來足夠的產(chǎn)業(yè)和人口，就會有“鬼城”、空開發(fā)區(qū)，地方政府也收不到足夠的稅去付債務(wù)的利息。

吳小莉：2025年你到各地去調(diào)研，這種地方債務(wù)高起，但又繼續(xù)借債去做過度投資或者基建的地方，還有嗎？

陶然：地方政府還是躍躍欲試，但是由于負(fù)債很多，中央也控制得比較嚴(yán)，所以要再持續(xù)借債難度比較大。早期很多地方政府借的債務(wù)成本相當(dāng)高，這幾年中央政府用一些低成本的債去置換高成本的債，讓它們暫時(shí)能還得了利息，本金再往后拖，現(xiàn)在大家是這個(gè)心態(tài)，這在經(jīng)濟(jì)學(xué)里叫道德風(fēng)險(xiǎn)的問題。

陶然提出土地制度改革三方案

是理想主義嗎？

陶然：最近我也提出中國未來房地產(chǎn)土地制度改革三個(gè)方向的措施，一個(gè)是“房票安置”，推動一線和強(qiáng)二線城市的老舊小區(qū)和城中村的城市更新?；舅悸泛芎唵?，在一線和強(qiáng)二線城市核心位置，老舊小區(qū)和城中村，地方政府先找國開行借一筆錢，在業(yè)主同意的情況下，以房票的方式讓他們實(shí)現(xiàn)以舊換新，把現(xiàn)在存量的商品房消耗掉，未來 5到10年把土地再出讓，因?yàn)榈胤轿恢帽容^好，房子還能賣得掉，出讓土地去還錢。這是短期內(nèi)讓房價(jià)不再下降，中長期又保證房價(jià)不上升的一個(gè)好措施；

第二就是關(guān)于低效工業(yè)用地，按照我剛才說的方法來建設(shè)，為農(nóng)民工建租賃住房；其實(shí)第三個(gè)措施如果推動會短期更有效，把可能成交的部分非永久農(nóng)田征為國有土地，對中高收入人群進(jìn)行出讓，允許他們售讓國有土地，自己建安居型獨(dú)立住宅。我認(rèn)為如果這些措施能夠推動起來，是落實(shí)中央城市工作會議的一個(gè)比較好的具體策略。

吳小莉：陶老師你會不會有一點(diǎn)理想主義？

陶然：如果要想真正解決問題，就得提出一些新的政策思路，當(dāng)然你可以把它稱為理想化。我倒覺得有時(shí)候理想化是個(gè)好事情，因?yàn)闆]有政策突破就不可能有改革，沒有改革，我們經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果就會不理想。而恰恰是經(jīng)濟(jì)放緩，政府缺錢，各級官員和社會各界都思考需要變化的時(shí)候，我們要提出有些理想化、但是努力可以實(shí)現(xiàn)的方案，這樣中國才能慢慢進(jìn)步。

吳小莉：推動體制改革是一件很漫長的路，你會有挫折感嗎？

陶然：我的每個(gè)政策建議，都是我長期調(diào)研再提出，包括我跟各級官員、企業(yè)家、流動人口、失地農(nóng)民有非常豐富的交流，我也不敢說我的政策建議就一定很完美，但是肯定比較接地氣。

即使如此，到真正實(shí)現(xiàn)政策還是有很長的距離，我當(dāng)然有過很沮喪的時(shí)候，但是我覺得我作為一個(gè)學(xué)者，去了解這個(gè)社會到底是怎么運(yùn)行的，本身就是我的興趣，我的興趣就是知道它們都在干什么，為什么這么干？這樣的一個(gè)博弈格局里面哪些東西是不合理的，是什么樣的機(jī)制導(dǎo)致這種不合理，這對我來說是個(gè)學(xué)習(xí)的過程。如果這個(gè)過程中我能理解清楚，就是我作為學(xué)者的一個(gè)成功，如果這個(gè)過程中我還能給它們提出一些辦法，如果未來哪怕是經(jīng)過很長的路，能夠幫它們有一點(diǎn)解決，我覺得我就賺到了，所以我一點(diǎn)都不沮喪。